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农用地土壤环境管理办法
（试 行）

第一章 总 则

第一条 为了加强农用地土壤环境保护监督管理，保护农用地土壤环境，管控农用地土壤环境风险，保障农产品质量安全，根据《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国农产品质量安全法》等法律法规和《土壤污染防治行动计划》，制定本办法。

第二条 农用地土壤污染防治相关活动及其监督管理适用本办法。

前款所指的农用地土壤污染防治相关活动，是指对农用地开展的土壤污染预防、土壤污染状况调查、环境监测、环境质量类别划分、分类管理等活动。

本办法所称的农用地土壤环境质量类别划分和分类管理，主要适用于耕地。园地、草地、林地可参照本办法。

第三条 环境保护部对全国农用地土壤环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域内农用地土壤污染防治相关活动实施统一监督管理。

农业部对全国农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复等工作实施监督管理；县级以上地方农业主管部门负责本行政区域内农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复等工作的组织实施。

农用地土壤污染预防、土壤污染状况调查、环境监测、环境质量类别划分、农用地土壤优先保护、监督管理等工作，由县级以上环境保护和农业主管部门按照本办法有关规定组织实施。

第四条 环境保护部会同农业部制定农用地土壤污染状况调查、环境监测、环境质量类别划分等技术规范。

农业部会同环境保护部制定农用地土壤安全利用、严格管控、治理与修复、治理与修复效果评估等技术规范。

第五条 县级以上地方环境保护和农业主管部门在编制本行政区域的环境保护规划和农业发展规划时，应当包含农用地土壤污染防治工作的内容。

第六条 环境保护部会同农业部等部门组织建立全国农用地土壤环境管理信息系统（以下简称农用地环境信息系统），实行信息共享。

县级以上地方环境保护主管部门、农业主管部门应当按照国家有关规定，在本行政区域内组织建设和应用农用地环境信息系统，并加强农用地土壤环境信息统计工作，健全农用地土壤环境信息档案，定期上传农用地环境信息系统，实行信息共享。

第七条 受委托从事农用地土壤污染防治相关活动的专业机构，以及受委托从事治理与修复效果评估的第三方机构，应当遵守有关环境保护标准和技术规范，并对其出具的技术文件的真实性、准确性、完整性负责。

受委托从事治理与修复的专业机构，应当遵守国家有关环境保护标准和技术规范，在合同约定范围内开展工作，对治理与修复活动及其效果负责。

受委托从事治理与修复的专业机构在治理与修复活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，除依照有关法律法规接受处罚外，还应当依法与造成环境污染和生态破坏的其他责任者承担连带责任。

第二章 土壤污染预防

第八条 排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，确保废水、废气排放和固体废物处理、处置符合国家有关规定要求，防止对周边农用地土壤造成污染。

从事固体废物和化学品储存、运输、处置的企业，应当采取措施防止固体废物和化学品的泄露、渗漏、遗撒、扬散污染农用地。

第九条 县级以上地方环境保护主管部门应当加强对企业事业单位和其他生产经营者排污行为的监管，将土壤污染防治作为环境执法的重要内容。

设区的市级以上地方环境保护主管部门应当根据本行政区域内工矿企业分布和污染排放情况，确定土壤环境重点监管企业名单，上传农用地环境信息系统，实行动态更新，并向社会公布。

第十条 从事规模化畜禽养殖和农产品加工的单位和个人，应当按照相关规范要求，确定废物无害化处理方式和消纳场地。

县级以上地方环境保护主管部门、农业主管部门应当依据法定职责加强畜禽养殖污染防治工作，指导畜禽养殖废弃物综合利用，防止畜禽养殖活动对农用地土壤环境造成污染。

第十一条 县级以上地方农业主管部门应当加强农用地土壤污染防治知识宣传，提高农业生产者的农用地土壤环境保护意识，引导农业生产者合理使用肥料、农药、兽药、农用薄膜等农业投入品，根据科学的测土配方进行合理施肥，鼓励采取种养结合、轮作等良好农业生产措施。

第十二条 禁止在农用地排放、倾倒、使用污泥、清淤底泥、尾矿（渣）等可能对土壤造成污染的固体废物。

农田灌溉用水应当符合相应的水质标准，防止污染土壤、地下水和农产品。禁止向农田灌溉渠道排放工业废水或者医疗污水。

向农田灌溉渠道排放城镇污水以及未综合利用的畜禽养殖废水、农产品加工废水的，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。

第三章 调查与监测

第十三条 环境保护部会同农业部等部门建立农用地土壤污染状况定期调查制度，制定调查工作方案，每十年开展一次。

第十四条 环境保护部会同农业部等部门建立全国土壤环境质量监测网络，统一规划农用地土壤环境质量国控监测点位，规定监测要求，并组织实施全国农用地土壤环境监测工作。

农用地土壤环境质量国控监测点位应当重点布设在粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区以及污染风险较大的区域等。

县级以上地方环境保护主管部门会同农业等有关部门，可以根据工作需要，布设地方农用地土壤环境质量监测点位，增加特征污染物监测项目，提高监测频次，有关监测结果应当及时上传农用地环境信息系统。

第十五条 县级以上农业主管部门应当根据不同区域的农产品质量安全情况，组织实施耕地土壤与农产品协同监测，开展风险评估，根据监测评估结果，优化调整安全利用措施，并将监测结果及时上传农用地环境信息系统。

第四章 分类管理

第十六条 省级农业主管部门会同环境保护主管部门，按照国家有关技术规范，根据土壤污染程度、农产品质量情况，组织开展耕地土壤环境质量类别划分工作，将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，划分结果报省级人民政府审定，并根据土地利用变更和土壤环境质量变化情况，定期对各类别农用地面积、分布等信息进行更新，数据上传至农用地环境信息系统。

第十七条 县级以上地方农业主管部门应当根据永久基本农田划定工作要求，积极配合相关部门将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，纳入粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，实行严格保护，确保其面积不减少，耕地污染程度不上升。在优先保护类耕地集中的地区，优先开展高标准农田建设。

第十八条 严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，有关环境保护主管部门依法不予审批可能造成耕地土壤污染的建设项目环境影响报告书或者报告表。优先保护类耕地集中区域现有可能造成土壤污染的相关行业企业应当按照有关规定采取措施，防止对耕地造成污染。

第十九条 对安全利用类耕地，应当优先采取农艺调控、替代种植、轮作、间作等措施，阻断或者减少污染物和其他有毒有害物质进入农作物可食部分，降低农产品超标风险。

对严格管控类耕地，主要采取种植结构调整或者按照国家计划经批准后进行退耕还林还草等风险管控措施。

对需要采取治理与修复工程措施的安全利用类或者严格管控类耕地，应当优先采取不影响农业生产、不降低土壤生产功能的生物修复措施，或辅助采取物理、化学治理与修复措施。

第二十条 县级以上地方农业主管部门应当根据农用地土壤安全利用相关技术规范要求，结合当地实际情况，组织制定农用地安全利用方案，报所在地人民政府批准后实施，并上传农用地环境信息系统。

农用地安全利用方案应当包括以下风险管控措施：

（一）针对主要农作物种类、品种和农作制度等具体情况，推广低积累品种替代、水肥调控、土壤调理等农艺调控措施，降低农产品有害物质超标风险；

（二）定期开展农产品质量安全监测和调查评估，实施跟踪监测，根据监测和评估结果及时优化调整农艺调控措施。

第二十一条 对需要采取治理与修复工程措施的受污染耕地，县级以上地方农业主管部门应当组织制定土壤污染治理与修复方案，报所在地人民政府批准后实施，并上传农用地环境信息系统。

第二十二条 从事农用地土壤污染治理与修复活动的单位和个人应当采取必要措施防止产生二次污染，并防止对被修复土壤和周边环境造成新的污染。治理与修复过程中产生的废水、废气和固体废物，应当按照国家有关规定进行处理或者处置，并达到国家或者地方规定的环境保护标准和要求。

第二十三条 县级以上地方环境保护主管部门应当对农用地土壤污染治理与修复的环境保护措施落实情况进行监督检查。

治理与修复活动结束后，县级以上地方农业主管部门应当委托第三方机构对治理与修复效果进行评估，评估结果上传农用地环境信息系统。

第二十四条 县级以上地方农业主管部门应当对严格管控类耕地采取以下风险管控措施：

（一）依法提出划定特定农产品禁止生产区域的建议；

（二）会同有关部门按照国家退耕还林还草计划，组织制定种植结构调整或者退耕还林还草计划，报所在地人民政府批准后组织实施，并上传农用地环境信息系统。

第二十五条 对威胁地下水、饮用水水源安全的严格管控类耕地，县级环境保护主管部门应当会同农业等主管部门制定环境风险管控方案，报同级人民政府批准后组织实施，并上传农用地环境信息系统。

第五章 监督管理

第二十六条 设区的市级以上地方环境保护主管部门应当定期对土壤环境重点监管企业周边农用地开展监测，监测结果作为环境执法和风险预警的重要依据，并上传农用地环境信息系统。

设区的市级以上地方环境保护主管部门应当督促土壤环境重点监管企业自行或者委托专业机构开展土壤环境监测，监测结果向社会公开，并上传农用地环境信息系统。

第二十七条 县级以上环境保护主管部门和县级以上农业主管部门，有权对本行政区域内的农用地土壤污染防治相关活动进行现场检查。被检查单位应当予以配合，如实反映情况，提供必要的资料。实施现场检查的部门、机构及其工作人员应当为被检查单位保守商业秘密。

第二十八条 突发环境事件可能造成农用地土壤污染的，县级以上地方环境保护主管部门应当及时会同农业主管部门对可能受到污染的农用地土壤进行监测，并根据监测结果及时向当地人民政府提出应急处置建议。

第二十九条 违反本办法规定，受委托的专业机构在从事农用地土壤污染防治相关活动中，不负责任或者弄虚作假的，由县级以上地方环境保护主管部门、农业主管部门将该机构失信情况记入其环境信用记录，并通过企业信用信息系统向社会公开。

第六章 附 则

第三十条【施行日期】 本办法自2017年11月1日起施行。

答：2016年5月28日，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称《土十条》）。这是当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领。

《土十条》明确要求发布《农用地土壤环境管理办法》。《办法》的出台，将为农用地土壤环境管理工作提供依据，对农用地土壤环境管理，防控农用地土壤污染风险，保障农产品质量安全具有有重要意义。

答：《办法》关于农用地土壤环境管理主要有以下制度：

一是调查和监测制度。环境保护部会同农业部等部门每十年开展一次农用地土壤污染状况调查；统一规划农用地土壤环境质量国控监测点位，并组织实施全国农用地土壤环境监测工作。

二是污染预防制度。设区的市级以上环保部门要确定土壤环境重点监管企业名单，县级以上地方环保部门应当加强监管。农业部门应当引导农业生产者合理使用肥料、农药、兽药、农用薄膜等农业投入品，防止农业生产对农用地的污染。

三是分类管理制度。省级农业主管部门会同环境保护主管部门，按照国家有关技术规范，根据土壤污染程度、农产品质量情况，将耕地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类，划分结果报省政府审定。

答：一是强化空间布局管控。严格控制在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业，有关环境保护主管部门依法不予审批可能造成耕地土壤污染的建设项目环境影响报告书或者报告表。

二是加强环境监测预警。加强对农用地土壤污染风险较大的区域，特别是重点监管企业和工业园区周边农用地土壤的监测，作为环境执法和风险预警的依据。

三是强化执法监管。加强对企业事业单位和其他生产经营者排污行为的监管，将土壤污染防治作为环境执法的重要内容。以有色金属矿采选、有色金属冶炼、电镀、制革等行业为重点，严格执行镉、汞、砷、铅、铬等重金属污染物排放标准，落实相关总量控制指标，并切断污染物进入农田的链条。继续淘汰涉重金属重点行业落后产能，禁止新建落后产能或产能严重过剩行业的建设项目。

答：一是将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田，纳入粮食生产功能区和重要农产品生产保护区建设，实行严格保护，确保其面积不减少，土壤环境质量不下降。

二是对安全利用类耕地，农业部门组织制定农用地安全利用方案，报所在地人民政府批准后实施。优先采取农艺调控、替代种植、轮作、间作等措施，阻断或减少污染物和其他有毒有害物质进入农作物可食部分，降低农产品超标风险。

三是对严格管控类耕地，农业部门依法提出划定特定农产品禁止生产区域的建议，会同有关部门按照国家退耕还林还草计划，组织制定种植结构调整或者退耕还林还草计划，报所在地人民政府批准后组织实施。

答：土壤污染与农产品质量密切相关。我国耕地土壤重金属污染不容乐观，部分地区较为严重。总体而言，我国耕地重金属污染风险可控。

近年来，主要开展了以下工作：一是启动了湖南重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点，探索可借鉴、可复制、可推广的重金属污染耕地治理模式和体制机制。二是实施农产品产地土壤重金属污染治理示范和农产品产地禁产区划分示范点。建立了9个重金属污染治理示范区和4个农产品产地禁产区划分示范点。三是加大工业重金属污染治理力度。“十二五”期间，我国制定并实施了《重金属污染综合防治“十二五”规划》，超额完成重点区域重点重金属污染物排放总量比2007年减少15%的目标。四是防止不符合食品安全标准的粮食流入口粮市场。国家有关部门落实《食品安全法》，制定并实施了《粮食质量安全监管办法》，建立和实行了收购和储存环节粮食质量安全监测制度，粮食销售出入库质量安全检验制度，以及粮食质量安全追溯和超标粮食召回等一系列制度。

下一步，将以水稻、小麦重金属污染耕地为重点，制定受污染耕地安全利用技术指南，推动水稻、小麦等重点作物污染耕地治理试点示范；制定特定农产品禁止生产区划分技术规定，指导地方开展粮食禁止生产区划分工作；落实《土壤污染防治行动计划》，加大产业结构调整力度，强化环境执法监管，到2020年，重点行业的重点重金属排放量要比2013年下降10%。

答：2016年5月28号日，国务院印发了《土十条》，要求土壤污染防治坚持预防为主，保护优先，风险管控的方针，不主张盲目的大治理，大修复。这个思路汲取了国外几十年土壤污染治理与修复的经验教训。

对于农用地土壤来讲，可以通过农艺调控，替代种植，还有种植结构调整，退耕还林还草等措施，有效实现土壤的安全利用，防控风险，确保农产品安全。

目前，国内土壤污染治理与修复行业正处于起步发展阶段。我们将会同有关部门，通过政策推动，加快完善产业链，形成若干综合能力强的龙头企业，培育一批有活力的中小企业。

（来源：环保部发布）

“三权”分置是充满政治智慧的制度安排

文/韩长赋（农业部部长）
来源：经济日报（2017年11月17日）

党的十九大报告强调，完善承包地“三权”分置制度。土地“三权”分置，是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是习近平总书记“三农”思想重要组成。从“两权”分离到“三权”分置，是适应生产力发展、顺应农民意愿、符合农村实际、继往开来的制度变革，是改革开放以来农村土地制度的与时俱进——

习近平总书记指出，新形势下深化农村改革，主线仍是处理好农民和土地的关系。2016年，习近平总书记主持中央深改小组会议，审定下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》。党的十九大报告进一步强调，要完善承包地“三权”分置制度。土地“三权”分置，是继家庭承包责任制后农村改革又一重大制度创新，是习近平“三农”思想重要组成。

一、“三权”分置具有丰富的创新内涵

“三权”分置的演变历程，符合生产关系适应生产力发展的客观规律。人民公社时期，农村集体土地所有权和经营权“两权”合一，土地集体所有、集体统一经营。改革开放以后，农村土地集体所有权和农户承包经营权“两权”分离，土地集体所有、家庭承包经营。党的十八大以来，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行“三权”分置，这是农村改革又一重大创新。

一是统筹解决了稳定与放活的问题。土地制度是国家的基础性制度，在土地问题上要有历史耐心。从“两权”分离到“三权”分置，以稳定为基础，以放活为目标，坚持了土地集体所有权，稳定了农户承包权，放活了土地经营权，促进农村资源要素合理配置，推动多种形式的规模经营发展，进一步解放和发展了农村社会生产力。总有人认为，一家一户搞不了现代化，要把承包地收回来，实行集体经营。但回到集体统一经营，这条路早已证明是走不通的。“三权”分置创造性地处理了变与不变的关系，以农村土地集体所有、家庭经营基础性地位、土地承包关系的不变，来适应土地作为生产要素的流动、农业经营方式的多样化，顺应了农民想保留承包权、又想流转经营权的意愿，既没有回到人民公社归大堆的老路，也没有否定家庭承包经营的基础性地位，推动农业生产经营集约化、专业化、组织化、社会化发展，使农村基本经营制度更加充满持久的制度活力。

二是统筹解决了公平与效率的问题。土地是财富之母。“两权”分离实行农户平均承包土地，保障每个农村人口基本生存发展权利，解决了十几亿人口的温饱问题。但在土地分包过程中，不少地方实行水旱、肥瘦、远近搭配，导致承包土地细碎化，全国户均耕地7.5亩、5.7块，农业生产效率难以提升。“三权”分置找到了兼顾公平和效率的有效办法，通过土地经营权的流转，促进经营权的协商交换、土地整理，实现小块变大块、连片经营；通过经营权的流转、托管等，发展多种形式适度规模经营，提高了土地产出率、劳动生产率、资源利用率。

三是统筹解决了封闭与开放的问题。我国农村土地承包采取农村经济组织内部的家庭承包方式，只有集体经济组织成员才有资格承包土地。在“两权”分离制度下，土地承包经营权在一起，谁承包谁经营，承包者就是经营者，承包经营权具有一定的封闭性、排他性。“三权”分置后，实现了承包权和经营权分离，承包权是成员权，在集体经济组织内封闭运行，保障了集体经济成员的合法权益；经营权是用益物权，具有开放性、社会性。这样一来，农村土地可以由本村人经营，可以将经营权流转给外村人，也可以流转给城里人，实现了土地资源在更大范围内优化配置。

四是统筹解决了外出务工与“谁来种地”的问题。近年来，随着大量农村劳动力向城镇和二三产业转移就业，农村青壮年劳动力大幅减少，加上农业生产成本不断上升，农业经营效益持续降低，农业劳动力兼业化、老龄化、妇女化问题突出。“三权”分置推动了土地经营权流转，全国2.3亿农户中流转土地的超过了7000万户，比例近30%，促进了农村分工分业。外出务工农民安心进城，新型职业农民茁壮成长，农民务工务农各得其所，新型经营主体蓬勃发展，解决了农村“谁来种地”的问题。目前全国各类新型经营主体达到270万家，新型职业农民超过1200万人，成为发展现代农业的生力军和领头羊。

五是统筹解决了家庭承包与规模经营的问题。长期以来，我国农民“家家包地、户户种田”，千家万户的小规模分散经营，难以适应千变万化的大市场，也难以容纳现代技术装备，家庭经营效益也难以提高。“三权”分置放活了土地经营权，土地向种田能手、种养大户集中，小规模分散经营在减少，多种形式的适度规模经营在发展，日益成为现代农业建设的引领力量。目前，全国家庭承包经营耕地流转面积达到了4.6亿亩，约占承包地的1/3，经营耕地50亩以上的规模经营农户超过350万户，农民合作社达到190万个。近年来，随着土地流转、土地入股、土地托管等多种形式规模经营的发展，农业机械化加快推进，主要农作物耕种收综合机械化水平超过65%。

二、“三权”分置是充满政治智慧的制度安排

从“两权”分离到“三权”分置，是适应生产力发展、顺应农民意愿、符合农村实际、继往开来的制度变革，是改革开放以来农村土地制度的与时俱进。

（一）“三权”分置为合理配置土地资源提供了制度保障。在“三权”分置的制度安排下，进城务工的农户拥有稳定的承包权，可以放心流转出土地经营权；想种地、多种地的农户，可以多种渠道流转进土地经营权，扩大生产经营规模。“三权”分置实现了村组集体、承包农户、新型农业经营主体对土地权利的共享，土地所有者、承包者和经营者各有所得、无有所失，集体土地作为要素在生产经营中实现流动，流出土地经营权的农户增加财产性收入，新型农业经营主体实现规模收益，达到了最大公约数效果。

（二）“三权”分置为增加农业农村发展活力创新了制度供给。当年土地家庭承包，实行“两权”分离，这个制度供给打破了大锅饭，极大地调动了农民生产积极性，解决了出工不出力、种地不打粮的问题，一举解决了温饱问题。“三权”分置作为农村土地制度的又一次重大创新，实际也是新时期农业农村发展的又一次带有全局性的制度供给，必将再一次释放出巨大的改革红利。土地经营权流转，提升了农业经营规模效益；经营权托管，发展了农业生产性服务业；经营权互换，实现了土地集中连片种植；经营权抵押，解决了新型经营主体融资问题。经营权的放活，还为多元主体投资农业、创业创新开辟了空间，推动资金、人才、技术等要素加快向农业农村集聚。现在，农村创业创新活力空前迸发，“三权”分置正在为农业农村持续发展提供新的动力源泉。

（三）“三权”分置为推进中国特色农业现代化带来了制度绩效。“三权”分置是对“两权”分离的继承和发展，创新了农村土地集体所有制的有效实现形式，丰富了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的内涵，使我国农村基本经营制度焕发出新的生机和活力。“三权”分置促进农村资源要素优化配置，推动发展多种形式的适度规模经营，催生了家庭农场、合作社、农业企业等多种类型的新型农业经营主体如雨后春笋般蓬勃发展，为中国特色农业现代化开辟了新路径。“三权”分置使中国的土地制度更好对接农业现代化，现代技术、装备、管理、金融、人才等可以更好融入农业，促进农业生产性服务业、农村一二三产业融合发展和农产品市场化。“三权”分置植根中国大地，富有中国特色，也为世界上人多地少国家的土地制度创新提供了“中国方案”。

三、“三权”分置的意义还在于既解决了农业问题，又解决了农民问题

人多地少是中国的国情，人多主要是农民多，这决定了小农户将长期存在。“三农”问题的核心是农民问题，不是农业问题。如果单纯讲农业问题，土地归大堆、人为垒大户、培育“大地主”，地让工商资本来种，农业问题也可以解决，农业的规模、效益、现代手段也可以提高，但会导致大量农民失地失业失权，成为农村贫民或城市贫民。土地承包关系变动也会引起农村社会不稳定，进而动摇党在农村的执政基础。我们不能解决了农业问题，恶化了农民问题，要把农业、农民问题放在一起统筹考虑，不能顾此失彼，防止出现“拉美陷阱”。

“三权”分置为统筹解决农业、农民问题找到了新路径。农民作为集体经济组织成员，是土地所有者的一分子。通过土地确权登记颁证，“确实权、颁铁证”，农户拥有稳定的承包权，可以进退有据，合法权益得到保护；通过经营权出租、入股、托管等，农户可以获得稳定的财产性收益。土地经营权流动起来，可以实现规模经营，发展新型经营主体，推进农业现代化，从而实现农业农民“两道题目”一起解。可以说，“三权”分置制度安排，给家庭承包经营制度增添了活力，保障了普通小农户的权益和生计；也为小农户和现代农业有机衔接找到了新路子，开辟了符合我国国情的农业现代化、市场化道路。

显然，“三权”分置作为一种长远制度安排，其前提是农村土地承包关系长久稳定不变，基础还是农村集体土地所有权不变，土地家庭承包不变。习近平总书记讲，这是农村土地经营制度的根和魂。所以，要搞土地确权登记，把集体所有权固定下来，把农户承包权稳定下来，在此基础上实行“三权”分置，由此推进中国特色农村土地制度再次创新、更加完善。

当然，“三权”分置并没有穷尽中国土地制度创新，也不可能要求一项制度创新解决未来遇到的所有问题。现在，“三权”分置的制度框架已经建立，也需要不断完善和发展，包括需要深入研究农民集体和承包农户在承包土地、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系；研究赋予经营权享有抵押、担保、入股等用益物权权能，为经营者提供长期稳定的经营预期；研究探索土地承包权退出的有效办法和途径，引导举家进城的承包户自愿有偿退出承包权，等等。这是改革的必然，也是改革的生命力。